月25 日）起，他从这些人中挑选出组成了拥有二十九名成员的参政院的大
多数。除了布律纳与雷阿尔之外，这些人过去都以温和派闻名。在他们之中
只有三名前国民公会的议员，在这三人中仅贝利埃一人曾为“弑君者”，就
是他也曾赞成过国王的死刑缓期执行。与这些人同时入选的还有诸如尚帕
尼、弗勒里厄、莫罗·德·圣麦利等人，他们肯定是同情王党的，对旧制度
的灭亡不胜惋惜。在以后的几年内，这两个派别的发展是不平衡的：前者增
加了蒂博多和特雷拉；后者增加了巴尔贝…马尔布瓦、波塔利斯、迪马、比
戈·德·普雷亚梅纽以及米雷尔。他们并非都受到这位统治者的信任。共和
八年果月7 日（1800 年8 月25 日），波拿巴从马伦哥得胜回来以后，即实
行改进人事制度，从而使他能不动声色地解除那些引起他不快的参政官的职
务，因为他认为人事变动引起太明显的注目在政治上是不明智的。从此以
后，波拿巴每隔三个月就准备两份名单，一份是那些执行正常公务的参政官
名单，另一份为执行特殊公务的参政官名单，即那些负有特派外放任务的参
政官名单；这样，这些人就不出席参政院会议了，虽然他们仍保留参政官的
官衔和荣誉。任务一旦完成，他们就不必再重返原任，这就足以使波拿巴为
掩盖某一参政官失宠而把他的名字从一张名单转至另一张名单。
参政院分为五个组，这五个组平时分别执行职务，不过定期召开全体会
议，会议通常由波拿巴主持。参政院还设有一个由洛克雷领导的总秘书处。
由于参政官是由第一执政任免，所以他们就缺乏独立性。而革命前王政时期
的国务会议是有独立性的，因为它的成员是买来的职位，因而官爵终身，并
且具有由于社会出身和职业联系而产生的一种团体精神。由于参政院没有决
策权，所以它只是发表对波拿巴毫无约束力的意见而已。
然而参政院的作用还是相当大的，特别是在最初几年。它有诸如罗德
雷、勒尼奥、夏普塔尔、克雷特、富尔克鲁瓦、波塔利斯、贝利埃以及蒂博
多等许多著名的行政人才。正是在参政院里制定出了那几部重要的组织法及
法典。参政院具有最高行政裁决权，它在处理争议中起着逐步调整整个行政
机器运转的作用。波拿巴很高兴参加该院的工作。他让参政官畅述己见，然
后他自己就毫无拘束地以充沛的精力滔滔不绝地发表讲演。他只是把政治议
题排除在参政院讨论范围之外，特别是教务专约与共和十年芽月18 日法律
即未交讨论，因为他知道这会遇到强烈的反对。
然而波拿巴不是单单听取参政院的意见，他还鼓励其他咨询团体发表意
见。这些团体起初是临时召集的，但后来逐渐比较定期召集，称作“行政会
议”。他经常召集有关的部长和他们属下各单位的负责人、一些参政官、甚
至从各郡专门召来的某些官员来参加这些会议。这些“行政会议”虽然不如
参政院那样有名，但却几乎起到了与参政院同样重要的作用。
象督政府一样，新政府从第一天起就为财政拮据所困扰。国库几乎一空
如洗。这样，政府就不得不软硬兼施地几乎每天向银行告贷。这样，行政改
革也就从财政部门开始。正是在这一部门，中央集权首战告捷。不等制订宪
法完成，新财政部长戈丹在霜月初就采取了一些果断措施来开辟财源，充实
国库。他的第一个行动就是霜月3 日（1799 年11 月24 日）采取的剥夺地方
政府确定每年税额分配的权力以及征收部分直接税的权力，改由中央政府指
派的代理人负责征收。在这一新的中央财政机构中有一名总监及数名副总监
分别负责直接税收及各郡的税收。在他们之下则有会计检查官和督察官负责
分配各公社纳税人的税额。虽然这些副总监指派地方估税员协助他们工作，
但是税则则由他们自己拟订。但实际上，暂时并没有人对新订的税额给予太
多的注意，会计检查官就着手开列拖欠下来的税单，并根据以往的税单着手
订出共和八年（当年）的税单。在每个郡，由政府任命的其它官员包括一名
收税员和一名出纳员，以及叫作一般收税专员和特殊收税专员①的税收经理
人；在税额超过一万五千法郎的城市还有数名收税官。在另外一些地方，公
社当局还保留了征税的权利，而一般都由出价最低的投标人承包。最后在霜
月6 日，一般收税专员规定的年度期票证券制度重新建立起来。②这些期票
按月份分十二次发行，但证券上规定的税额实际上在二十个月以上才付清。
财政部内的主要机关——处理地产、关税以及公债的部门——很快地都有了
参政院派来的督导官，国库当然采取了这一步骤；雨月1 日（1800 年1 月21
日），它被置于迪弗雷纳的领导之下，他在1789 年以前和在国民制宪议会
时期曾经是国库雇员。直到共和十年设立了一个独立的国库部，由巴尔贝…
马尔布瓦领导。
困难的问题是销售由一般税收专员发出的期票。为了给期票提供信用支
持，戈丹设立了一个抵押银行。他通过恢复由国库会计官发出的保证金券，
和授权银行负责仓库及信托业务的办法为银行筹措资金。由莫利昂负责的抵
押银行，还负责通过进行公开购买来维持政府公债的价格，以便降低利率，
使国库的地位更加稳定。这样一来，这家银行很快就以“还债金库”而著名。
但是期票的贴现仍然得依赖银行家。法国革命使得银行家有可能与一些大企
业家联合创办若干发行纸币的机构，来满足他们各自的需要。这些银行中主
要的是共和四年成立的由佩雷高、雷卡米埃和德普雷经营的“往来存款银
行”，以及在共和六年成立的“商业贴现银行”。前者拥有准备援助国库的
资金，当然假如有一国家银行来掌握这笔资金则会更好。往来存款银行的股
东们正是想要得到国家银行的特权，以便能够扩大他们的业务。股东们就这
样与政府达成了最后协议。雨月24 日（1800 年2 月13 日），他们的银行改
组为法兰西银行，它拥有三千万法郎的基金，每股为一千法郎。二百名主要
股东选出了十五名董事和三名监事；董事之中指定三人负责分配用于贴现的
基金和制定贴现率。法兰西银行承担收购三百万法郎的期票。这家银行得到
的报酬是，“还债金库”的一半保证金被划为该银行的股金，另一半则由银
行用作现金支付。最后，法兰西银行还要经办政府公债利息及各种年金津
贴。但是这家银行没有获准发行钞票的垄断权，因为有人认为，如果给予这
一权利，它就会只给自己的股东贴现钞票，从而就会迫使各地的商人都走这
家银行的门路；其实这正是作为协议基础的一项默契。尽管戈丹所做的工作
值得称赞，但是他在几个月的时间内只不过迈出财政改革的第一步而已，如
果忘记这一点，势必会曲解执政府的历史。税则直至共和八年年底才准备出
来，而且事实上仅有一小部分期票证券得到法兰西银行的贴现。即使法兰西
银行贴现所有发出的证券，也不足以维持国家的开支。在很长一段时间内，
波拿巴也象督政府一样听任银行家及承办商的摆布。
地方行政改革对于中央政府改革具有不可或缺的重要性，见效较快。改
革是由波拿巴在1800 年1 月间发动的，雨月28 日（1800 年2 月17 日）的
法律作出决定，代表参政院提出这个法案的报告人就是夏普塔尔。郡、区以
及公社仍然保留，由于取消了共和三年建立起来的区政府，公社又恢复了自
治地位。介于公社和郡之间的真正的行政单位变成了县，这是旧专区的恢
复，只是面积更大而已。各级行政区都由一名单一的行政长官领导：郡设郡
守，由一名秘书长协助工作，取代了原来的“中心行政机构”；县设县长；
公社设一名市长，连同一名或几名助理。同中央政府一样，地方行政改革的
关键也是取消了选举制。从此似后，所有官吏均由中央政府委派，只有五千
居民以下公社的市长及其助理则授权给郡守委派。虽然郡、县和公社各级的
地方议会仍然保留下来，它们的议员则也要由中央政府或郡守委派，而且议
会的会议次数和职权都大大地削减到所余无几：地方议会听取财政报告，郡
和县一级议会分摊租税，通过为地方所需的附加税，并且有权提出建议案；
公社一级的议会有权规定公地的使用，并负责维修属于公社的公共建筑物。
至于涉及到附加税及借款问题，公社议会只能发表意见。这样，公社就严格
处在上级监管之下。各大城市于共和三年建立起来的割裂的行政区划被取消
了。里昂、马赛及波尔多改由单一的市政厅管理，但在共和13 年以前，它
们一直还由几名区长负责。在巴黎，十二个区及其区政府依然保留下来，但
是几乎所有的行政权都交给塞纳郡守；首都没有市政厅，而由塞纳郡总政务
厅代行职权。
波拿巴对政治人员不够熟悉，所以他自己拟不出委派郡守的名单。这一
任务就落到他的兄弟内政部长吕西安身上，或毋宁说，就是落到吕西安的秘
书、立法议会前议员伯尼奥身上。但是康巴塞雷斯、勒布伦、塔列朗以及克
拉尔克也参与提名，议会各院成员诸如肖夫兰、科尔多郡的克雷特等同样偶
尔也参与其事。一般地说，波拿巴对吕西安提出的人选都是同意的。大部分
郡守是在风月11 日（3 月2 日）任命的。这项人选又是主要来自温和派，其
中约有半数在大革命期间曾任历届议会的议员。勒图尔纳甚至曾任督政府的
督政官；让邦·圣安德烈曾经是救国委员会的成员，他的雅各宾派观点与其
他人选的总的政治色彩截然不同，但他被派到一个并入法国的郡——托纳里
山郡①。除了这些人，还派了一些将军和外交官出任郡守。郡守全部是富有
经验的人物，大部分人都很有能力。郡守的人选曾大有助于提高波拿巴的声
誉，但这是法国革命的遗产之一。正象中央机构人选的情况那样，郡守的人
选也越来越多地起用旧制度下的旧官吏。
郡守都不是从地方上选拔的；不象级别较低的官员或地方议会成员实际
上是由郡守和地方政界人物就地录用的。一般地说，郡守也同样优先选择那
些在法国大革命期间充任过地方议会议员的或领导过公务部门的温和派新
贵名流。例如，在下塞纳郡，参加过1790 年郡议会的半数议员在1800 年再
次复任。乡村遇到较大的困难。由于乡村中只有极少数村民具有丰富的地方
自治的知识，曾经受过具备公益感和廉洁奉公思想的培养训练，法国革命曾
深感困难。郡守们遇到了同样的困难，这一事实常被用来作为把公社行政管
理交给旧贵族的口实。
虽然中央集权成为波拿巴改革的首要特征，但改革也促进了官员之间职
权的专业化，这些官员都是彼此独立而直接向中央政府负责的。他们的管理
职能的熟练程度必然会提高，然而地方自治权却进一步被削弱。革命给了行
政机构对处理行政争议、直接税收及治安的裁判管辖权。雨月28 日法令授
权实际上由郡守主持的郡政务厅处理争议事件；戈丹取消了行政机构的征税
权；公社很快地将丧失对违法事件的审判权。
波拿巴也把警察从地方行政机构里分离开来，以便把警察置于中央机构
的控制之下，这本是符合他改革制度的逻辑的。为了达到这一目的，他保留
了由富歇在德马雷帮助下改组的警务部。德马雷原是“红色神甫”①，督政
府时期曾出任公职，作为警务部保安警察的头子，他成为富歇的左右手。风
月17 日（1800 年3 月8 日）在巴黎，以警察厅长的名义恢复了过去的警察
总监，这给富歇提供了一个帮手。警察厅长负责维持首都秩序，后来在1802
年10 月4 日建立的市卫队也归他管。曾担任高等法院检查官的杜布瓦当上
了巴黎的第一任警察厅长，他是富歇一手提拔的人。警务部在郡里没有常驻
代表。直至共和九年雾月5 日（1800 年10 月27 日）才在各大城市及边境线
上派设了地区警务专员接管了地方当局的警察权，在有些地点，如布伦港，
还派驻了特派员。与此不同的是，在大部分郡里，只有郡守是警务部的常驻
代表，他们就象过去的巡按使那样有权发出逮捕状和搜查状。但是他们的上
司不只是警务部长一个人；而且，由于郡守缺乏有专业训练的部下，他们�