国划分为一百三十个郡。拿破仑在共和国为他遗留在自然疆界内的一百零二
个郡之外已经逐渐增添了领土，这些增添的领土形成两只向东北和东南方向
延伸的触角；东北边是荷兰组成九个郡，还有北海沿岸德意志各邦组成另外
四个郡：帝国的版图从这里通过以卢卑克为首府的特拉弗河口郡直达波罗的
海；东南边是伐累、皮埃蒙特、利古里亚、巴马、托斯卡纳和教皇属邦西部，
共十五个郡。这些新近合并的地区大多数远没有完全同化，还更多地具有附
庸国的面貌；此外，荷兰有一名总督，托斯卡纳也有一名；德意志各邦组成
第二十二军区，仍然受一个特别委员会的统治；至于伊利里亚，尽管已并入
帝国，但一直是单独管理，而且其领土的划分根本不列入一百三十个郡之内。
总之，除了较早合并的皮埃蒙特和利古里亚以外，拿破仑的治理“体制”只
能在自然疆界的范围内正常推行。
这个体制从来没有一成不变过。从1804 年至1811 年，拿破仑不断地修
订各项制度。从他在不感到受革命传统约束的附庸国里所进行的试验中可以
得出这样的结论：“逐步完善”的阶段并未结束；尤其是法国的社会还未形
成拿破仑所期望的形态。尽管拿破仑的工作还没有完成，然而到了1812 年法
国的社会已进展到相当程度，使人足以看出它的精神。
一、专制政府
胜利已经逐渐改变了皇帝其人及其习惯。提尔西特和约之后就很难辨认
出那个颧骨突起，面色阴沉，完全象戴了罗马面具一样的雾月政变人物；现
在面色温和；安详使其面貌舒展。活动并未减轻，但是变得井然有序。最迟
八点钟他就到办公室工作，仅为午餐才稍有中断，通常是单独进午膳，每周
散步或狩猎一二次；六点钟与其家人共进晚餐；谈话片刻之后又回到处理他
的公务中去，九、十点钟就寝。星期日是举行隆重典礼的日子：弥撒和阅兵
之后接见廷臣，根据宫廷的繁文缛节，严格按官阶排列并穿戴华丽服装的廷
臣在各厅殿内肃然伫立等候着皇帝；晚上是盛大的家庭宴会，宴后皇帝和皇
后举办音乐会或戏剧演出，并接见谈话。
到了1810 年，年岁变老的征象在他身上开始略微有所显露：面容丰润，
肤色微灰，身体微弱并发胖；某些迹象不禁令人猜想到帝国过分广大的面积
使他操劳过度，他写道：“我难道没有颁发过这个命令吗？”这并算不了什
么；直到最后，他仍是惊人地精力充沛，神智明敏。更明显的是无限的权力
对他的精神面貌的影响；自信不知不觉地变成了自满自负，头脑昏昏然：“我
的意大利臣民对我有足够的了解，该不会忘记我小手指头知道的东西比他们
所有脑袋加在一起知道的还要多。”悲观的思想使他变得粗暴：“我一直注
意到老实人无用。”他崇拜强力和成功到了玩世不恭的地步：“要主宰世界
只有一个诀窍，那就是要强大，因为力量强大就无所谓错误，也没有幻想可
言；这是赤裸裸的真理。”“争取成功吧；我只以行动的结果来判断人。”
因此自然而然地使他感到日益孤立，他日益清醒地意识到他的事业持久性问
题。他对夏普塔尔说：“里里外外我都是用我所引起的恐惧来统治的；”稍
后又对莫利昂说：“他们为了享有安全才投靠我；如果一切又成了问题，那
么他们明天就会离开我。”他的末日将会引起人们什么样的感情呢？他说：
“人们将会说：谢天谢地！”
他的意志愈是无人敢于违抗，他就愈加变得固执己见和猜忌、易怒；他
同弗里德里希二世一样，不断地加强政府的个人独断特性。从他颁发给那不
勒斯王国和威斯特法利亚王国的宪法看来，他的意图是最终取消选举原则。
其实无论是选民或是议会都不会对他有所掣肘。体现普选权的乡区议会选举
只是到1813 年才举行，而且只是在几个郡举行。选举人团是在选举前通过私
人关系遴选产生的，而且选举人参加选举者寥寥无几。1810 年科多尔郡未能
补足郡议会候选人名单，该郡的塞纳河上的夏提荣县县长亲自任命县议会；
在立法职务方面，所有提名都是有利于官吏和军人的，只有一个人例外，而
这个人就是贝利埃的岳父。官吏和军人在各级议会中逐渐占了优势。保民院
于1807 年被取消了，立法院的会期变得越来越短。拿破仑立法或者是采取元
老院议决案的方式，如征兵和领土的合并，或者是通过敕令的方式，象恢复
烟草专卖那样。在各项法典尚未完成时，参政院保持有一定的活动；此后，
参政院就剩下审理行政诉讼的职务，而只讨论执行方法的行政会议则保留了
它们的重要性。
各部大臣的作用愈来愈遭削弱，他们的职权也在不断分散；“大军”设
有兵站总监，“特别财务署”另设总管；征兵和粮食都另立机构领导。这个
政权的高级行政大员相继见斥，首先是夏普塔尔，然后是塔列朗，最后是富
歇；皇帝宁愿起用那些可以当雇员对待的克雷特、尚帕尼、比戈·德·普雷
亚梅纽、萨瓦里、马雷等二流人物。在旧制度下曾任官吏转而归附拿破仑的
人，在帝国政府中占有愈来愈多的职位。拿破仑相信他们是先已效忠新法统
的，并认为他们较为驯服：“只有这些人才懂得伺候。”其中许多人缺乏才
干或经验；因此他所看中的人很快就青云直上；比如莫莱，1806 年任查案官，
1807 年擢升为郡守，1809 年升任参政官和公共工程局局长，1813 年晋升大
臣；由此还担任了许多兼职。正是为了组成一批出身显赫，家道富有（故此
官俸极为微薄），但是由他自己培养的后备官员，拿破仑才于1806 年恢复了
参政院的查案官——他一共任命了七十二名——并在外省和巴黎都增加了各
级议会及行政部门的协理专员；1811 年，其中有三百五十人担任一般的职
务。至于参政院，不能说拿破仑已将其构成的性质作根本的改变；1813 年，
他还任命前国民公会议员赞吉阿科米（诚然他并没有投票赞成判处路易十六
死刑）以及科芬纳尔①的兄弟担任查案官。拿破仑只清除了十二名参政官，只
宣布革职两名，其原因和参政院的工作无关。但是事态演变的趋向还是明显
可辨的，所以，我们可以看出如果帝国持续下去，将会演变到什么地步。此
外，许多雾月党人随遇而安：他们接受了荣誉勋章并挤身于新贵族之列；其
中某些人甚至建立了贵族长子世袭财产。
郡守人选更换的趋势表现得更为明显。科多尔郡的郡守最先是一位前制
① 科芬纳尔…迪巴伊是罗伯斯庇尔派的雅各宾党人，1794 年为巴黎公社（革命市府）的领导人之一，热月政
变之夜，曾率一队炮兵营救罗伯斯庇尔派的国民自卫军司令安里奥，但未能挫败热月反动。拿破仑在参政
院仍重用大革命时期的活跃人物，可见参政院的构成未变。——译者
宪议会议员，接着是一名保民院成员，以后是莫莱，最后于1812 年这个职位
移交给科塞…布里萨克公爵。②此外，大革命的幸存者象让邦·圣安德烈那样
对过去的革命事业矢志不移的诚属凤毛麟角。在马赛，蒂博多出于明哲保身
和利禄熏心，并在他妻子的影响下，变成了反动措施的主谋。①这些郡守跟着
主子亦步亦趋。起初，郡各级议会还否决某项支出，检查帐目，提出各项建
议；但是由于否决的经费被官方强行通过，提供作证的文件遭到拒绝，提出
的建议无人理睬，各级议会也就意气消沉了。通过填补空额对议员陆续进行
清洗；1809 年，在罗纳河口郡，郡议会出缺七名，一下子就补进了六个贵族
或官员；在加来海峡郡，阿图瓦贵族纷纷进入了郡议会。②郡政务厅人员和县
长的更换也是如此。从北滨海郡看来，革命人士在西部能够坚持保住职位，
因为西部的舒安分子依然十分猖獗。至于公社一级的市政府，困难始终是难
于找到能力相当的人充任公职；市议会的成员经常不能满额，或是不足法定
人数，难以召集会议；至少应该有一个市长，结果郡守不得不起用大地主，
即使他们是敌视现政权的。关于小职员、秘书、乡警等情况就更糟糕，所有
的行政机关大抵如是。人民当时还不能提供受过相当教育，并能廉洁奉公、
称职的小资产阶级出身的官吏。某些郡守试图通过派出巡回秘书或视察员来
实现直接管理，如下来因郡、加来海峡郡、默尔特郡都曾试行；但是他们不
得不要各个已经负债累累的公社来偿付这些人员的薪俸。因此我们不能无视
当时地方行政机构中种种不够完备之处；地方行政机构只能随着时间的推移
逐步改善。但尽管如此，它们为拿破仑提供了他所要的一切：金钱、人员、
维持秩序。
要知道中央集权实现到什么程度，这却是一个问题。自共和十一年起，
郡守为没有留给他们较多的主动权而发牢骚，他们指出，由于必须和中央各
部通信联络，他们有时接到相互矛盾的命令；他们的部下也抱怨，由于事事
要向巴黎请示汇报，以致许多问题不能及时解决。然而，某些郡守相当大胆
放手行使他们的职权，包括发出即刻逮捕的“密札”；1805 年，德·布里在
杜郡擅自发行一次强制公债。皇帝指责他们扮演了暴君的角色，这个指责真
是好笑，而各部大臣有时也对这些郡守表示不满。内政大臣蒙塔利韦于1812
年写道：“一般地说来，各郡守愿意怎么说就向我怎么 说，愿意说多少就说
多少。但是我看得更清楚的是：我们对下面正在发生的事情一无所知。”当
拿破仑真正想了解情况，或是“重新发动机器”的时候，他就象救国委员会
那样派出一些特派专员；1812 年就是这样。此外，中央权力在各郡还受到当
地的或不是出生当地的重要军政人物的潜势力，尤其是主教的势力的抵制，
主教虽然不公开对抗中央权力，然而却干预地方官员的遴选和行政管理的细
节。总的说来，可以说中央集权比1789 年以前推行得更严厉，但是由于交通
缓慢，郡守还能保有独立性，所以中央集权的程度根据距离远近、情况不同
和郡守个人性格而有所不同；随着执政府时期各郡守的相继去职和国家的安
② 科塞…布里萨克是法国旧制度时期的世家豪门，十六至十七世纪出过三个元帅。拿破仑重用旧王朝归附人
员的趋势，举出这个姓就是有代表性的。——译者
① 让邦·圣安德烈和蒂博多都是前国民公会议员，后在执政府和帝国出任郡守，但前者不改初衷，后者晚
节不终。——译者
② 阿图瓦为法国旧省区之一，路易十四时并入法国，以阿腊斯为首府，1790 年废省改郡后大部划入加来海
峡郡。——译者
定，中央集权取得了进展。
司法部门的改组一直坚持不懈地继续进行。人们很快就对共和八年比较
仓促挑选出的人员啧有烦言。拿破仑采取了一些措施以改进招聘人员的办
法：共和十二年，他创办了法律学校，1808 年增设了具有咨询权的见习法官。
从1807 年起他就认为清洗司法人员的时机已到，一项元老院决议案把这项工
作交给一个委员会办理；在一百九十四名被揭发的法官中，该委员会建议撤
换一百七十四名；事实上，1808 年3 月24 日的敕令撤了六十八人的职，批
准了九十四人辞职。与此同时，法典的编纂工作正在完成。民事诉讼法是在
1806 年完成的；商法于1807 年，刑事诉讼法于1808 年，刑法于1810 年完
成；农法也已编纂，但是没有颁布。在这些法典中，1789 年的精神没有完全
消失。参政院保持了大革命的社会成果，丝毫未予削弱；参政院尽力把行政
机关和司法机关分开，确保法官的独立性，坚决维持判决陪审团制度。但是
同时资产阶级也可以信赖参政院保护他们的财产权和势力，只要它们不损害
参政院视为公益的国家权力；参政院所有成员，不论是革命人士还是旧政府
的人员都出于政治上的机会主义或是阶级利益，毫不犹豫地愿意牺牲他们的
原则。波塔利斯说：需要就是法律；贝利埃证实道：没有任何一条理论不向
需要让步。这些特点已经表现在《民法典》上；以后的几个法典更为显出这
一反应。
最初的两部法典很近似科尔贝尔的各项法令。特别是《商法典》不很适
应经济发展的情况，譬如有关保险和公司这两方面就不很适应：虽然《商法
典》仍然把股份有限责任公司的批准范围只限于承认合名公司与合资公司，